Por Miguel Torres Rodríguez, Socio fundador, Área de Litigio · 20 de octubre de 2026 · Análisis
Segunda de cinco entregas sobre responsabilidad patrimonial del Estado. La primera expuso el concepto, su fundamento constitucional y su origen; ésta analiza la actividad administrativa irregular, que es el presupuesto de toda reclamación, con los supuestos que la ley comprende y los que excluye.
Planteamiento
El artículo 109 constitucional no obliga al Estado a indemnizar cualquier daño que cause. Lo obliga a indemnizar los daños que cause "con motivo de su actividad administrativa irregular". Toda reclamación se decide, en primer término, sobre esa frase: si la actuación que produjo el daño fue irregular, la vía está abierta; si fue regular, aunque haya causado un perjuicio, no hay indemnización por esta vía. Por eso conviene dedicar una entrega completa a precisar qué entiende la ley por actividad irregular, cómo la han interpretado los tribunales y qué debe probar quien reclama.
La definición legal
La ley federal define la actividad administrativa irregular en el segundo párrafo de su artículo 1:
"...aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate."
La ley de Jalisco adopta la misma definición en su artículo 2, fracción I, con una precisión útil: la actividad irregular puede consistir en una "acción u omisión". La ley federal no emplea esa palabra, pero los tribunales federales han entendido que la actividad irregular comprende la omisión, como se verá más adelante.
La definición tiene dos piezas. La primera es el daño que el particular no tiene obligación jurídica de soportar. La segunda explica cuándo se da esa situación: cuando no existe fundamento legal ni causa de justificación que legitime el daño. La definición se centra, por tanto, en el daño y en su falta de justificación; la conducta del servidor público queda fuera del examen. Lo que se revisa es si el ordenamiento autorizaba a la administración a producir ese resultado en el patrimonio de esa persona. Si lo autorizaba, el particular debe soportarlo. Si no lo autorizaba, el daño es antijurídico y procede la indemnización.
Irregular no es lo mismo que ilegal
Una confusión frecuente consiste en suponer que basta la anulación de un acto administrativo para tener derecho a una indemnización. Las dos leyes la descartan de manera expresa: la nulidad o anulabilidad de un acto administrativo "no presupone por sí misma derecho a la indemnización" (artículo 20 de la ley federal; en términos semejantes, artículo 17 de la ley de Jalisco).
Los tribunales federales han desarrollado la distinción. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que el concepto de irregularidad "es más restringido que el de ilegalidad": toda actividad irregular es ilegal, pero no todo acto declarado inválido constituye actividad irregular. La ilegalidad se refiere a actos emitidos al amparo de las facultades de la autoridad, aunque con defectos; la irregularidad se presenta cuando el acto se emitió sin atribuciones para ello o en absoluto desapego de las reglas aplicables, y causó un daño que el particular no tenía obligación de soportar (tesis I.1o.A.108 A (10a.), registro 2009577). La Segunda Sala de la Suprema Corte había resuelto en el mismo sentido que la nulidad decretada en el juicio contencioso administrativo no implica, necesariamente, una actividad irregular del ente estatal (tesis 2a. V/2015 (10a.)).
Un ejemplo ilustra la diferencia. Un crédito fiscal se anula porque la autoridad no fundó debidamente su competencia. El contribuyente que pagó obtiene la devolución, con actualización e intereses, por la vía fiscal; ese solo hecho no le da una lesión patrimonial que reclamar por responsabilidad del Estado. Distinto es el caso de una clausura ejecutada sin orden alguna, o de un embargo trabado sobre bienes de una persona ajena al procedimiento: ahí el acto se produjo fuera de toda atribución y el daño que causó carece de fundamento.
La actividad regular no se indemniza
El reverso de la regla es igual de importante. La Segunda Sala de la Suprema Corte ha establecido en jurisprudencia que la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial "excluye la actividad administrativa regular o lícita de los entes estatales", y que extender la figura a los actos normales de la administración sólo podría hacerse mediante reforma constitucional (jurisprudencia 2a./J. 99/2014 (10a.), registro 2008114). El Pleno había explicado antes que el Constituyente consideró en un primer momento un sistema de responsabilidad objetiva amplia, en el que bastaría cualquier daño para que procediera la indemnización, y decidió restringirlo a los actos realizados de manera irregular (jurisprudencia P./J. 43/2008, registro 169428).
En la práctica esto excluye una categoría amplia de afectaciones: la obra pública correctamente ejecutada que cierra una calle durante meses y reduce las ventas de los comercios vecinos; la verificación o la inspección realizadas conforme a la ley; la expropiación, que tiene su propio régimen de indemnización; la restricción de tránsito; el cambio de uso de suelo aprobado conforme al procedimiento. Todas causan perjuicios reales. Ninguna es irregular, y el particular tiene obligación jurídica de soportarlas.
Lo que debe acreditarse
Al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de la Suprema Corte fijó los tres elementos de la responsabilidad patrimonial: un daño, entendido como pérdida o menoscabo en el patrimonio, que sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto de una o varias personas; que ese daño sea imputable a la administración pública por ser efecto de su actividad irregular; y el nexo causal entre uno y otro. Los tribunales colegiados agregan un cuarto: que no concurra alguna de las causas que eximen de responsabilidad (tesis I.4o.A.36 A (10a.), registro 2003140). Conviene revisar cada uno.
El daño
El artículo 4 de la ley federal exige que los daños y perjuicios reclamados, incluidos los personales y morales, sean "reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población". La ley de Jalisco pide, en su artículo 4, que sean ciertos, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas y desproporcionados a los que pudieran afectar al común de la población.
Cada adjetivo descarta algo. El daño hipotético, o futuro e incierto, no es real. El daño que no puede traducirse a una cantidad no es evaluable. El daño difuso que resiente toda una colonia o toda una ciudad no está individualizado ni es desigual al común. Lo que sí comprende la norma es el daño moral y el daño a la integridad física, con las reglas de cuantificación y los topes que se tratan en la cuarta entrega.
El nexo causal
El artículo 21 de la ley federal (artículo 24 en Jalisco) distingue dos situaciones. Cuando la causa del daño es identificable, la relación causa-efecto entre la lesión y la actuación irregular "deberá probarse fehacientemente". Cuando no lo es, o cuando intervinieron varios hechos o varios agentes, debe probarse la causalidad única o la concurrencia mediante la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado, examinando las circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar el daño. En caso de concurrencia acreditada, la indemnización se distribuye entre los causantes en proporción a su participación, y la parte atribuible al propio reclamante se descuenta (artículos 27 y 28 de la ley federal; 31 y 32 de la de Jalisco).
La carga de la prueba
El artículo 22 de la ley federal reparte la carga con claridad. Al reclamante le corresponde probar la responsabilidad del Estado, es decir, el daño, la irregularidad de la actuación y el nexo entre ambos. Al Estado le corresponde probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante, que los daños no son consecuencia de su actividad irregular, que derivan de hechos imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia o de la técnica, o la existencia de fuerza mayor. La ley de Jalisco, en sus artículos 25 y 26, añade a la carga de la entidad probar que los daños no son desproporcionales a los que afectan al común de la población.
Este reparto explica por qué la reclamación se gana o se pierde en los primeros días. Las fotografías del lugar, el reporte levantado ante la autoridad, el acta de la aseguradora, la atención médica documentada y, cuando el caso lo amerita, el dictamen pericial son los elementos con los que el reclamante cumple su carga. Sin ellos, la irregularidad puede ser evidente y, aun así, la reclamación no prospera.
El estándar de funcionamiento del servicio
Para decidir si una actuación fue irregular, los tribunales han acudido a un criterio de funcionamiento. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito definió la actividad irregular como "aquella que por acción u omisión incumpla con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad o servicio", y precisó que la figura comprende lo que la doctrina francesa denomina faute de service: el funcionamiento anormal de un servicio público por falla o deficiencia (tesis I.4o.A.35 A (10a.), registro 2003143). El mismo criterio señala que lo determinante es la realización objetiva del hecho dañoso imputable al Estado, y no la motivación del servidor público que intervino.
La cuestión práctica, entonces, es si el servicio funcionó como normalmente debe funcionar conforme a las normas que lo rigen y a su propio protocolo. Esta formulación es la que permite incluir las omisiones: la falta de mantenimiento de una vialidad o de una instalación, la falta de señalización de una obra, la falta de vigilancia donde la ley la impone. En cada caso el reclamante debe identificar la norma, el reglamento o el manual que fijaba el estándar incumplido; sin esa referencia, la omisión es difícil de calificar como irregular.
Supuestos que la ley comprende
Con los elementos anteriores pueden señalarse algunos supuestos característicos de actividad administrativa irregular. Se mencionan como tipos, porque el resultado de cada reclamación depende de las pruebas del caso.
Obra pública e infraestructura. El socavón o la zanja sin señalización que daña un vehículo o causa una lesión; la obra deficientemente ejecutada que inunda o agrieta una finca vecina; la coladera sin tapa en la vía pública. La irregularidad consiste en la ejecución o el mantenimiento por debajo del estándar exigible.
Servicios públicos de salud. La atención médica deficiente en una institución pública es un supuesto característico de funcionamiento anormal del servicio: diagnóstico omitido con los medios disponibles, procedimiento practicado sin cumplir el protocolo, falta de seguimiento. El daño personal y el moral se cuantifican conforme a las reglas de la ley.
Actos de autoridad sin atribuciones. La clausura, el aseguramiento o la demolición ejecutados sin orden o fuera de los supuestos legales; el uso de la fuerza pública sin justificación en un operativo. Aquí la irregularidad consiste en que el acto no debió producirse, con independencia de su forma.
Bienes bajo custodia de la autoridad. El vehículo o la mercancía que se deterioran, se pierden o se destruyen mientras se encuentran en un depósito oficial. La autoridad que recibe un bien en custodia asume un deber de conservación cuyo incumplimiento es, en principio, irregular.
Omisiones. La falta de mantenimiento, de señalización o de vigilancia cuando una norma la imponía a la entidad, en los términos ya expuestos.
Supuestos que la ley excluye
Con la misma lógica, hay supuestos en los que la reclamación no prospera, y conviene identificarlos antes de presentarla.
El daño del funcionamiento regular. La molestia o el perjuicio que causa una actuación conforme a derecho: la obra bien ejecutada, la inspección debida, la expropiación, que se indemniza por su propia ley.
La sola anulación del acto. El acto ilegal que se anuló por vicios de forma o de fundamentación, cuando el particular tiene otra vía para restituir lo pagado o lo perdido, no genera por sí mismo responsabilidad patrimonial.
El caso fortuito y la fuerza mayor. El artículo 3 de la ley federal exceptúa ambos, y además los daños que no sean consecuencia de la actividad irregular, los que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica en el momento en que ocurrieron, y aquellos en que el reclamante fue el único causante. El artículo 3 de la ley de Jalisco contiene excepciones equivalentes, con la precisión de que el estado de la técnica se mide "en el lugar y tiempo determinado".
La culpa de la víctima. Cuando el reclamante fue el único causante, no hay indemnización; cuando contribuyó, su participación se descuenta de la indemnización total (artículo 28 de la ley federal; 32 de la de Jalisco).
El daño general. La afectación que resiente el común de la población, por no ser individualizada ni desigual.
Los actos de concesionarios. Cuando el daño lo causa la actividad de un concesionario de servicio público y no deriva de una determinación impuesta por la autoridad concesionante, la reparación corre a cargo del concesionario; la ley de Jalisco añade que la entidad responde subsidiariamente si aquél es insolvente (artículo 34; artículo 30 de la ley federal).
La actividad legislativa y la jurisdiccional. Como se expuso en la primera entrega, la responsabilidad patrimonial se circunscribe a la actividad administrativa.
Una advertencia adicional para Jalisco: el artículo 23 de la ley estatal dispone que las reclamaciones notoriamente improcedentes se desechan de plano, y que a quien promueva una reclamación notoriamente improcedente, o que sea declarada infundada por haberse interpuesto sin motivo, se le impone una multa de diez a cincuenta veces el valor diario de la UMA. El análisis previo de los elementos no es un formalismo.
Consecuencias para la reclamación
De lo anterior se desprende el método con el que en el despacho analizamos un asunto antes de presentarlo. Primero, identificar la entidad que realizó la actuación y la norma o el estándar que incumplió. Segundo, verificar que el daño reúna las cuatro notas del artículo 4 y pueda cuantificarse con documentos. Tercero, construir el nexo causal con las pruebas disponibles y anticipar las causas de exclusión que la entidad opondrá. Cuando alguno de estos pasos no se sostiene, lo decimos antes de presentar la reclamación. La tercera entrega trata el procedimiento: autoridad competente, requisitos del escrito, plazos de prescripción y pruebas.
Contenido de la serie
La primera entrega expone el concepto, el fundamento constitucional y el origen de la institución. Esta segunda analiza la actividad administrativa irregular. La tercera trata el procedimiento; la cuarta, la indemnización: cálculo, topes y forma de pago; la quinta, la estrategia procesal, los errores frecuentes y las particularidades cuando el afectado es extranjero.
Información legal, no asesoría legal. Cada caso requiere análisis individual. Fuentes: Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (texto vigente, últ. ref. DOF 29-12-2023), artículos 1, 3, 4, 20, 21, 22, 27, 28 y 30 · Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus Municipios, artículos 2, 3, 4, 17, 23 a 26, 32 y 34 · CPEUM, artículo 109 · SCJN, Pleno: acción de inconstitucionalidad 4/2004, jurisprudencias P./J. 42/2008 y P./J. 43/2008 (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, junio de 2008, pp. 722 y 719) · Segunda Sala: jurisprudencia 2a./J. 99/2014 (10a.), registro 2008114, y tesis 2a. V/2015 (10a.) · Tribunales Colegiados: I.1o.A.108 A (10a.), registro 2009577; I.4o.A.35 A (10a.), registro 2003143; I.4o.A.36 A (10a.), registro 2003140. Información sobre el servicio en responsabilidad patrimonial del Estado y en la página de litigio.