Primera de cinco entregas sobre responsabilidad patrimonial del Estado. En ésta se expone el concepto, su fundamento constitucional y su origen legislativo; las siguientes tratan los daños que comprende, el procedimiento de reclamación, la indemnización y la estrategia procesal.
Planteamiento
Con frecuencia, la actividad de la administración pública causa daños a los particulares: una obra pública mal ejecutada que provoca un socavón y daña vehículos o fincas, un servicio público prestado de manera irregular, un acto de autoridad carente de fundamento que genera una pérdida patrimonial. En esos supuestos, el derecho mexicano reconoce una vía específica de indemnización, distinta de la responsabilidad civil entre particulares, cuyas características conviene precisar antes de ejercerla.
Concepto
La responsabilidad patrimonial del Estado es la obligación constitucional del Estado de indemnizar a los particulares por los daños que les cause su actividad administrativa irregular, sin que el particular deba acreditar la culpa de servidor público alguno.
Su fundamento se encuentra en el artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, último párrafo:
"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."
Tres notas de ese párrafo definen la institución: el carácter objetivo de la responsabilidad, su carácter directo y la remisión a las leyes reglamentarias para las bases, límites y procedimientos de la indemnización.
Responsabilidad objetiva
En la responsabilidad civil entre particulares, por regla general, debe probarse que el causante del daño actuó con dolo o negligencia. La responsabilidad del Estado, en cambio, es objetiva: no es necesario identificar al servidor público que intervino ni acreditar su culpa. Lo que debe acreditarse es la irregularidad de la actividad administrativa, que la ley federal define en los siguientes términos:
"Se entenderá por actividad administrativa irregular aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate." (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, artículo 1, segundo párrafo.)
La definición distingue entre las cargas que la actividad administrativa impone lícitamente a los particulares y los daños carentes de justificación jurídica. La vía cerrada por una obra pública debidamente ejecutada, la restricción de tránsito o la espera en una oficina pública son afectaciones que el particular tiene obligación de soportar, porque existe fundamento legal para ellas. El daño causado por una obra deficientemente ejecutada carece de ese fundamento; es, por tanto, antijurídico, y genera el derecho a la indemnización. La cuestión relevante no es si la actividad administrativa causó una molestia, sino si existía una norma que legitimara el daño causado.
La ley añade un segundo requisito: el daño debe ser "desigual a los que pudieran afectar al común de la población" (artículo 4). Las afectaciones generales que una obra o un servicio deficiente causan a toda una colectividad no son indemnizables individualmente; sí lo es el daño particular, individualizable y cuantificable que sufre una persona determinada. La doctrina denomina a este requisito especialidad del daño.
Responsabilidad directa
Hasta 2004, el Código Civil Federal establecía un régimen de responsabilidad subsidiaria: el particular debía demandar primero al servidor público responsable y, únicamente en caso de insolvencia de éste, respondía el Estado (artículo 1927). Ese precepto se encuentra derogado.
La responsabilidad es hoy directa: la reclamación se presenta contra la dependencia o entidad que causó el daño, sin necesidad de demandar previamente a persona física alguna. El Estado conserva la facultad de repetir contra el servidor público cuando se acredite, en el procedimiento disciplinario correspondiente, una infracción grave (artículo 31 de la ley federal); esa relación, sin embargo, es ajena al reclamante.
Origen legislativo
La institución es relativamente reciente en el derecho mexicano, lo que explica en parte que se utilice menos de lo que su alcance justificaría. Durante la mayor parte del siglo XX, la reclamación de daños al Estado se tramitaba por la vía civil subsidiaria antes descrita, con resultados limitados.
La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002 incorporó la responsabilidad objetiva y directa al entonces artículo 113; la reforma del 27 de mayo de 2015 trasladó el texto al artículo 109, donde se encuentra actualmente. La reforma de 2002 otorgó a la Federación, a los estados y a los municipios un plazo para expedir la legislación reglamentaria y los obligó a presupuestar una partida destinada al pago de estas indemnizaciones.
La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se publicó el 31 de diciembre de 2004 y entró en vigor el 1 de enero de 2005. En la misma fecha se derogó el artículo 1927 del Código Civil Federal, con lo que la vía civil subsidiaria quedó sustituida por la vía administrativa directa.
Conviene advertir que, tras el traslado del texto constitucional del artículo 113 al 109 en 2015, la ley federal continuó refiriéndose al artículo 113 durante varios años. La reforma del 29 de diciembre de 2023 actualizó su artículo 1, que hoy se declara reglamentaria del sexto párrafo del artículo 109. Las citas de la ley federal que remiten al artículo 113 corresponden a texto derogado.
Como el precepto constitucional remite a las bases que "establezcan las leyes", cada entidad federativa cuenta con legislación propia para los daños causados por autoridades estatales y municipales. En el caso de Jalisco, la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus Municipios se publicó el 11 de septiembre de 2003 y entró en vigor el 1 de enero de 2004, con anterioridad a la ley federal. Los daños causados por autoridades estatales o municipales de Jalisco se rigen por esa ley; los causados por autoridades federales, por la ley federal. Los principios de ambas son coincidentes.
Alcance y exclusiones
La propia legislación delimita la institución, y conviene tener presentes esos límites antes de ejercer la acción.
Comprende únicamente la actividad administrativa. Los daños atribuibles a la actividad legislativa o a la actividad jurisdiccional se rigen por regímenes distintos y considerablemente más restringidos.
Excluye los daños no imputables al Estado. La ley exceptúa expresamente el caso fortuito y la fuerza mayor, los daños que el estado de la ciencia y de la técnica no permitía prever, y aquellos en que el reclamante fue el único causante de su propio daño (artículo 3).
Tiene procedimiento propio. La reclamación se presenta ante la propia dependencia o entidad responsable, está sujeta a plazos breves y a topes de indemnización, que se tratan en las entregas tercera y cuarta de esta serie.
Exige prueba. La carga de probar la lesión corresponde al reclamante (artículo 22); al Estado corresponde probar la fuerza mayor o la culpa de la víctima cuando las alegue. En la práctica, la viabilidad de la reclamación depende en buena medida de las pruebas obtenidas en los días inmediatos al daño: fotografías, actas o reportes, atención médica documentada y, en su caso, peritajes.
Prescripción
El derecho a reclamar la indemnización prescribe. El plazo corre a partir del día siguiente a aquel en que se produjo la lesión, con reglas especiales para los daños de carácter continuo y para los daños personales. El tema se desarrolla en la tercera entrega; baste señalar aquí que la documentación del daño y la consulta oportuna son determinantes.
Contenido de la serie
Esta primera entrega expone el concepto y el origen de la responsabilidad patrimonial del Estado. La segunda analiza la actividad administrativa irregular y el criterio del daño que no se tiene obligación de soportar, con supuestos que la ley comprende y supuestos que excluye. La tercera trata el procedimiento: autoridad competente, plazos y pruebas. La cuarta, la indemnización: cálculo, topes y forma de pago. La quinta, la estrategia procesal, los errores frecuentes y las particularidades aplicables cuando el afectado es extranjero.
Información legal, no asesoría legal. Cada caso requiere análisis individual. Fuente principal: Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (texto vigente, últ. ref. DOF 29-12-2023) · CPEUM art. 109 · Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus Municipios. Información sobre el servicio en responsabilidad patrimonial del Estado y en la página de litigio.