Explicando leyes: la Ley Agraria. Primera entrega: la exposición de motivos y el camino histórico

Por Gabriel Mendoza Gaytán, Socio fundador · 20 de octubre de 2026 · Análisis

Con esta entrega el despacho inicia la serie Explicando leyes, dedicada a exponer, una ley a la vez y en español, qué regula cada ordenamiento, cómo está construido y qué debe saber quien lo tiene enfrente. Comienza con la Ley Agraria, materia de origen de la firma, y lo hace por las razones que el legislador dejó escritas para dictarla, antes que por el articulado. Las entregas siguientes tratarán la estructura de la ley, los órganos del ejido, las clases de tierras, el dominio pleno, las sociedades y la justicia agraria.

Las fuentes de esta primera parte son dos documentos de la Crónica Parlamentaria de la Cámara de Diputados: la iniciativa de reforma al artículo 27 constitucional, presentada por el Ejecutivo Federal el 7 de noviembre de 1991, y la iniciativa de Ley Agraria, presentada el 10 de febrero de 1992. La reforma constitucional se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992 y la Ley Agraria el 26 de febrero del mismo año. Las citas textuales que siguen provienen de esas exposiciones de motivos.

El camino recorrido, según la propia iniciativa

La exposición de motivos de 1991 dedica su primer apartado a la historia de la tenencia de la tierra, y lo hace con una intención expresa: presentar la reforma como una etapa más de la reforma agraria. Recuerda que desde 1567 la Corona asimiló a las comunidades indígenas con las tierras comunales de los poblados españoles mediante un fundo legal de alrededor de cien hectáreas; que la gran propiedad se conformó a partir de encomiendas, mayorazgos, bienes eclesiásticos y composiciones hasta dar nacimiento a la hacienda; que la Ley Lerdo de 1856, elevada a rango constitucional en 1857, desamortizó las tierras corporativas y, en la práctica, expandió las haciendas a costa de los pueblos; y que entre 1880 y 1910 solo se expidieron dos ordenamientos, el decreto sobre colonización y compañías deslindadoras de 1883 y la ley de terrenos baldíos de 1893.

El retrato de 1910 se da con cifras. Había 622 mil propiedades, de las cuales el sesenta por ciento eran menores de cinco hectáreas, mientras diez mil haciendas mayores de mil hectáreas acaparaban la mitad del territorio nacional y las ciento diez más grandes contaban con 272 mil hectáreas en promedio cada una. Casi el setenta por ciento de la población obtenía su sustento de la producción agropecuaria. Sobre ese fondo se explican el Plan de Ayala, la ley agraria zapatista de octubre de 1915, la ley del 6 de enero de 1915 incorporada al artículo 27 de la Constitución de 1917 y, en los años siguientes, la Ley de Ejidos de 1920, los códigos agrarios de 1934, 1940 y 1942 y la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971.

El balance del reparto, en palabras del Ejecutivo de 1991, es el siguiente: "En apenas veinte años a partir de 1917, la mitad de la tierra considerada arable pasó a manos de los campesinos". Entre 1917 y 1934 fueron dotados casi un millón de campesinos con una superficie media de 11.6 hectáreas, de las cuales solo 1.7 eran de cultivo; un millón setecientos mil recibieron tierras principalmente en 1936 y 1937. En total, se dotó a 26 mil ejidos y a más de dos millones seiscientos mil ejidatarios, y se restituyó o reconoció a dos mil comunidades con 400 mil comuneros: "La mitad del territorio nacional está en sus manos". A ello se suma más de un millón de pequeños propietarios.

El diagnóstico de 1991

El segundo apartado de la iniciativa, titulado "Las nuevas realidades demandan una reforma de fondo", contiene el diagnóstico que justifica el cambio. La mayoría de los productores rurales, ejidatarios o pequeños propietarios, eran minifundistas con menos de cinco hectáreas de temporal. La fuerza de trabajo del campo, alrededor de la cuarta parte de la del país, generaba menos del diez por ciento del producto nacional, y los ingresos rurales eran en promedio casi tres veces menores que los del resto de la economía. Desde hacía un cuarto de siglo, el crecimiento de la producción agropecuaria era inferior al de la población.

La causa jurídica que la iniciativa señala es la "falta de certeza para todas las formas de tenencia que se deriva de un sistema obligatorio para el Estado de reparto abierto y permanente". El dato que ofrece para sostenerlo es contundente: los dictámenes negativos del Cuerpo Consultivo Agrario por no haberse localizado tierras afectables eran ya tan numerosos como todas las dotaciones realizadas desde 1917. A la incertidumbre se sumaba la distancia entre la norma y los hechos: la renta de parcelas, la mediería y la venta de derechos eran prácticas cotidianas al margen de la ley, que, en palabras del documento, "necesitan canalizarse constructivamente por la vía del derecho". De ahí la conclusión que preside toda la reforma: "Necesitamos cambiar no porque haya fallado la reforma agraria", sino porque la realidad demográfica, económica y social era distinta.

Los propósitos: justicia y libertad

La iniciativa fija dos objetivos, "ampliar justicia y libertad", y los desarrolla en tres lineamientos. El primero es dar certidumbre jurídica en el campo. Supone reconocer que "culminó el reparto de la tierra que estableció el artículo 27 constitucional en 1917", derogar las fracciones que lo regulaban (X a XIV y XVI) y conservar la XVII únicamente para el fraccionamiento de excedentes de la pequeña propiedad; documentar por encima de toda duda los derechos de todas las formas de tenencia, porque "la claridad de los títulos agrarios es un instrumento de impartición de justicia"; y sustituir el procedimiento mixto administrativo y jurisdiccional por tribunales federales agrarios dotados de autonomía y plena jurisdicción.

El segundo lineamiento es capitalizar el campo. Se conservan los límites de la pequeña propiedad, cien hectáreas de riego y sus equivalencias, con la pequeña propiedad forestal asimilada al límite de ochocientas hectáreas, pero la protección constitucional deja de depender de los certificados de inafectabilidad. Y se eliminan las prohibiciones a las sociedades mercantiles por acciones para ser propietarias de terrenos rústicos, con la condición de que su extensión, su estructura de capital y su número de socios se ajusten, respecto de cada socio, a los límites de la pequeña propiedad. La iniciativa justifica esta apertura con el fin del anonimato accionario, que "evita el riesgo de la formación de latifundios encubiertos", y la acompaña de una declaración sin matices: "El tiempo del latifundio es el pasado".

El tercer lineamiento es proteger y fortalecer la vida ejidal y comunal. Por primera vez el ejido y la comunidad quedan confirmados "sin ambigüedad" como formas de propiedad amparadas por la Constitución. Las superficies parceladas podrán enajenarse entre miembros del mismo ejido; los poseedores de parcelas podrán asociarse, otorgar su uso a terceros o mantener las condiciones presentes; y la mayoría calificada del núcleo podrá otorgar al ejidatario el dominio de su parcela, previa regularización de su posesión. La iniciativa insiste en el carácter voluntario de todas las alternativas: "No habrán ventas forzadas por la deuda o por la restricción", "Nadie quedará obligado a optar por alguna de las nuevas alternativas" y "El Estado mexicano no renuncia a la protección de los intereses de los ejidatarios y comuneros". Conviene advertir que la iniciativa constitucional no emplea la expresión "dominio pleno", no menciona a la Procuraduría Agraria ni describe un sistema de certificación; las tres piezas se construyeron después, en el proceso legislativo y en la ley reglamentaria.

De la Constitución a la Ley Agraria

La iniciativa de Ley Agraria del 10 de febrero de 1992 da cuenta del proceso que medió entre ambos textos: los "diez puntos para la libertad y justicia al campo mexicano" del 14 de noviembre de 1991, el manifiesto del 1 de diciembre firmado por 268 organizaciones y la reunión de Veracruz del 6 de enero de 1992 con más de dos mil delegados campesinos. Su exposición de motivos es menos histórica y más procedimental, y enuncia tres principios de redacción: "El riguroso apego a lo aprobado por el Constituyente Permanente es principio esencial"; "La claridad y la sencillez que exigieron los hombres del campo es norma en la presente iniciativa"; y "La seguridad en la tenencia de la tierra es base y presupuesto de todos los instrumentos de fomento". Su propósito declarado es transformar "lo que por años ha sido práctica común en derechos".

De esa exposición provienen las decisiones que hoy estructuran la práctica agraria. La autonomía del ejido, cuyos órganos, asamblea, comisariado y consejo de vigilancia, "ya no se conciben como autoridades en la iniciativa, sino como órganos de representación y ejecución". La gradación de protección de las tierras ejidales: las del asentamiento humano, inalienables, inembargables e imprescriptibles; las de uso común, aportables a sociedades sin perder su naturaleza; las parceladas, disponibles "sólo si la asamblea ejidal así lo determina y bajo un mecanismo de protección", con avalúo, intervención notarial y derecho del tanto en favor de ejidatarios y avecindados. Las sociedades propietarias de tierras, sujetas a un límite de veinticinco veces la pequeña propiedad individual, con tantos socios como veces se exceda ese límite, una serie especial de acciones por el capital en tierras y una sección propia en el Registro Agrario Nacional. Y la justicia agraria: tribunales en todo el país, con una ley orgánica propia, y la creación de la Procuraduría Agraria como organismo descentralizado, que la iniciativa atribuye expresamente al debate legislativo: "Una de las propuestas más relevantes fue la creación de un órgano de procuración de justicia agraria".

Lectura desde 2026

Treinta y cuatro años después, la exposición de motivos se lee con la ventaja de conocer sus resultados. La certidumbre documental que anunciaba se materializó en los certificados parcelarios y de derechos comunes y en el programa de certificación que cubrió la mayor parte de los núcleos del país; el dominio pleno, apenas insinuado en 1991, se convirtió en la vía ordinaria por la que la tierra ejidal entra al mercado inmobiliario; los tribunales agrarios y la Procuraduría operan en todas las entidades. En cambio, la asociación de ejidos con sociedades mercantiles, presentada como el instrumento de capitalización, tuvo un uso mucho menor del previsto, y la prohibición de ventas a terceros fuera del dominio pleno, pensada como protección, convive con un mercado informal de derechos cuya nulidad se declara, con frecuencia, años después de pagado el precio. El conflicto que la ley quiso resolver con certidumbre se trasladó, en buena parte, a la calidad de las asambleas y de los documentos que las respaldan. De ello tratan las siguientes entregas.

La Ley Agraria vigente conserva la estructura de 1992, con reformas posteriores; la última publicada en el Diario Oficial de la Federación es del 14 de noviembre de 2025. La segunda entrega de la serie expondrá esa estructura título por título.

Fuentes: Crónica Parlamentaria de la Cámara de Diputados, iniciativa de reforma al artículo 27 constitucional, 7 de noviembre de 1991, e iniciativa de Ley Agraria, 10 de febrero de 1992; decreto de reforma al artículo 27, DOF 6 de enero de 1992; Ley Agraria, DOF 26 de febrero de 1992, última reforma DOF 14 de noviembre de 2025. Las cifras históricas se citan tal como aparecen en la exposición de motivos de 1991. Este artículo es información jurídica general, no asesoría sobre caso concreto; su lectura no crea relación abogado-cliente. © 2026 Terra Firma Attorneys at Law.